罗伯特·卡罗的书教会我关于权力的事

我最近采访了罗伯特·卡罗。他花了整整 50 年写林登·约翰逊的四卷传记，在此之前又用了 7 年写纽约城市建设总规划师罗伯特·摩西的传记。他的书被广泛视为关于政治权力最出色的作品，而它们也恰好是我有史以来最喜欢的书。

每次认识新朋友，对方常问我的第一个问题之一就是：“你最想采访、但还没采访到的人是谁？”六年来，我的回答始终是罗伯特·卡罗。我花了很多时间促成这次采访：找他的经纪人、打电话给出版社、联系收藏他档案的博物馆，甚至给他寄过手写信。终于，我坐下来采访了他，而且我对成片非常满意。节目明天发布。在准备采访、重读这些传记时，我把书里关于如何积累和运用权力的经验都记了下来，这篇视频文章就是这些笔记的成果。

罗伯特·摩西是纽约的总建设师。新闻报道曾这样介绍这位贵宾：“罗伯特·摩西先生，全国首屈一指的城市规划师。”他建造的纽约实体城市，比此前或此后任何人都多。他修建了三州大桥和维拉扎诺海峡大桥、跨布朗克斯高速公路、琼斯海滩、林肯中心、谢伊体育场、州北部两座大型水电坝，还建了数百座公园和游泳池。截至 1964 年，纽约州完工的 899 英里高速公路中，有 672 英里是摩西修建的。按今天的币值算，他的项目总成本高达数千亿美元。

三十多年里，摩西是纽约最有权势的人，比任何民选市长或州长都强，尽管他从未当选过任何职位。三十多年来，我听这种话听得耳朵起茧：“你不必经过选举。”我通常会回：“你也不必啊。”他怎么得到这么大的权力，又如何保住它？部分答案是，摩西亲手起草了约束自己的法律。他被称为奥尔巴尼最出色的法案起草人，并借此给自己写进了一些权力——投票通过法案的议员甚至没意识到自己授予了这些权力。

罗伯特·摩西的政治天才，或许在他对公共机构的运用上体现得最清楚。这些机构是政府设立、负责建设城市基础设施的公司。公共机构发行债券，为某个具体项目筹钱，比如一座新桥。桥建好以后，机构向司机收过路费，直到收入足以偿还债券；随后拆掉收费站，把桥交给市政府，自己解散。至少，原本的设想是这样。奥尔巴尼批准 1933 年《三州大桥管理局法》时，认定事情会如此发展。最终法案埋在一页又一页的法律术语中，夹杂着几处看似不起眼、由摩西起草的修改。

法案第一条明确规定，债券还清后，管理局就应解散。债券期限最长 40 年，而桥梁收入会更早收回初始成本，看起来这个机构显然有个内置的到期日。但摩西在第九条的一个分款里加了一句话：管理局可以“不时”发行新债券来偿还旧债券；新债券还可以用于“任何其他公司目的”。这样一来，原债券快到期时，管理局便能再发一笔全新的 40 年期债券，资金甚至可能用于完全不同的项目。那么它能拿这些钱建什么？原法案只准它修两座桥及其引道。管理局主席罗伯特·摩西却称，这个项目不只是一座桥：“它将成为一条巨大的交通动脉，贯穿城市的核心。”

“它将成为一条巨大的交通动脉，贯穿城市的核心。”从岛上穿过收费口，第一辆车驶了过来。车上是几个租了礼服的年轻人，他们整整一周把车停在这里，只为获得第一个过桥的荣誉。摩西的修正案还赋予管理局修建连接道路，以及建设“与项目用途不相冲突的设施”的权利。

按摩西预想的方式灵活解释这些权利，他就能改造纽约大部分道路、公园和住宅。只要一条路连着另一条路，而后者通向大桥；或者一座公园位于通往大桥的道路沿线，三州管理局当然就可以说自己有权改善、改建它。所有建设都能靠大桥巨额的通行费收入融资，管理局还可以用这些收入作抵押借钱。

举个例子：1946 年，整个纽约市政府在触及法定债务上限之前，最多只能借 1.5 亿美元。同一年，三州管理局却能借 3.6 亿美元。也就是说，摩西的桥梁管理局能动用的钱，是全美最大城市纽约市政府的两倍还多。要是哪位未来的州长或市长发现这个机构被授予了这么多权力和收入，打算把它收回来呢？摩西也考虑到了这一点，他的办法巧妙到奥尔巴尼的律师和立法者都没看出来。

美国宪法规定，州不得通过任何法律，损害政府实体已经签订的合同义务。公共机构发行的债券就是这样的合同。摩西悄悄在法案中塞入一项条款，允许把“任何其他性质相同或不同、以任何方式影响债券担保或保障的事项”写进债券合同。这些事项包括：三州管理局可以自行决定收取多少通行费、收多久，并保留由此产生的盈余。换句话说，摩西只需把自己的权力写进债券，就能把权力牢牢固定下来。

债券一经售出，州议会、州长、市长，事实上任何人都不能撤销这些权力，除非召开制宪会议。摩西的权力在债券的整个存续期内都受到保障；而只要再融资，这个存续期就能不断延长。几个看似不起眼的改动，就让一项原本只准修两座桥的法案，变成了一家几乎可以在纽约任何地方建任何东西的机构的基础，而且它这样做的权力还受美国宪法保护。债券契约把三州管理局的权力铸成了花岗岩，但并没有保证罗伯特·摩西会一直担任主席。那么，他怎么能在这个位置上待 30 年？部分答案还是法律：摩西起草的《三州法》规定，委员在任期中途只能在“正式听证后，基于明确列出的指控”被免职。

但他和市长或州长的分歧，更多关乎他决定建什么、为了建设又要迁走谁，而非个人行为。卡罗写道：“罗伯特·摩西本人并不腐败。事实上，他对给自己捞好处毫无兴趣，程度不亚于历史上任何一位公职人员。用政客的话说，他在钱财上清白。”因此，没有正式指控可以用来罢免他。不过这只能解释他为什么不会在任期中被解职，为什么每六年都有人重新任命他？在权势巅峰时，摩西像一条长着十二个脑袋的九头蛇，同时担任十二个不同的政府职务。

这些职务包括市政建设协调员、州立公园委员会主席、州电力管理局主席等等。有些职位由市长任命，有些由州长任命，所以任何一个人都无法同时砍掉所有“蛇头”。免去他一个职位，就等于得罪那个仍然是纽约最有权势的人的摩西。更重要的是，没有市长或州长真想解雇他。

今天人们对罗伯特·摩西的印象，是在 20 世纪 70 年代定型的。那时《权力掮客》（The Power Broker）出版，纽约正经历犯罪、去工业化和白人外迁造成的黑暗时期。很多人把这些问题归咎于摩西，毕竟《权力掮客》的副标题就是《罗伯特·摩西与纽约的衰落》。但我认为，这场危机更多是由与摩西本人无关的宏观结构因素造成的。底特律、圣路易斯等他毫无关系的城市，衰落得还要严重得多。

摩西职业生涯的绝大部分时间里都极受欢迎。三四十年代，纽约的高中生投票把他评为最受敬仰的纽约人，因为他一再交付公共工程，让数百万纽约人能够使用、享受：海滩、公园、游泳池。过去人们只能从码头跳进浑浊的河里，如今却能在气派、现代化的豪华浴场里尽情戏水。它花了一百万美元，孩子们觉得很值。他以人们前所未见的速度和规模完成了这些工程。

他刚担任纽约市公园专员的头四个月，就让施工队日夜不停，完成了 1,700 项公园改造，而且个人操守方面没有任何丑闻。卡罗在《权力掮客》中写道：“公园和游乐场开放典礼上，父母怂恿孩子们齐声喊起口号，这并不稀奇。”孩子们喊：“二、四、六、八，我们最感谢谁？摩西先生！摩西先生！摩西先生！”

摩西的另一项优势是，他能在一个选举周期内交付规模庞大、广受欢迎的公共工程。市长只要授权他开工，就有望在竞选连任前站在剪彩现场。新闻画面里，罗伯特·摩西、市长瓦格纳、斯佩尔曼枢机主教和其他显要人物，正在布鲁克林一侧为大桥剪彩。如今，政府能在一两年内建成大型项目，几乎令人难以想象。纽约第二大道地铁 1972 年动工，第一段到 2017 年才开放；最初的两英里就花掉纳税人 45 亿美元。

很多公共工程资金来自华盛顿。联邦宣布新计划时，能最快动工、获得最多拨款的，往往是蓝图已经准备好的城市。摩西拥有全国最大、最优秀的规划师和工程师团队。因此到 1936 年，纽约拿到了联邦政府为全国大萧条时期以工代赈拨款的七分之一，而且资金要投向哪些项目由摩西决定。如果市长有别的建设想法，就得自己画图纸，可他没有独立的技术团队。于是他要么建摩西想建的项目，要么什么都建不了。

凭着办成事情的能力、公众人气和对资金的掌控，摩西手握巨大杠杆，而且毫不避讳地使用。他一点也不担心被解雇；只要不如意，就不断威胁辞职。瓦格纳市长手下的一位助理说：“他好像一天到晚都在为了这件事或那件事辞职，一天大概两次。”他也常因鸡毛蒜皮的小事向拉瓜迪亚市长提辞呈，以至于拉瓜迪亚的律师专门印了一摞表格，上面写着：“本人罗伯特·摩西，特此辞去某某职务。”这样摩西每次就不用自己动笔了。

每次都让他自己写辞呈，省得麻烦。但这个笑话背后是真实的恐惧：如果市长接受了辞呈，不仅会失去摩西正在推进的项目及其拨款，还会和全纽约最受尊敬的官员公开对抗。

也许最关键的一点就是摩西固执得惊人。他花了多年时间和纽约各家报纸的老板交朋友，许多周末都去苏兹伯格家族的避暑别墅——这个家族拥有《纽约时报》。市长知道，如果摩西辞职，第二天所有报纸头版都会讲同一个故事：一个超越党派的人，因为拒绝牺牲城市利益，被怯懦的政客赶走了。

不过，摩西从普通民众的受欢迎程度中获得的力量，和他从纽约有权势的私人利益集团关系网中获得的力量相比，根本不值一提。我们今天很熟悉 NIMBY，也就是“别在我家后院”，有势力但人数集中的利益团体，能让项目受阻，哪怕这个项目本身非常受欢迎。摩西则打造了一个集中力量支持 YIMBY（“欢迎建在我家后院”）的派系。他建立了一台利益输送机器，确保州里最有权势的人都会从新建设中获益。银行可以不经竞争性竞标就以大幅折扣买下他的债券；工会能拿到更多工作；有政治关系的律师可以收取法律费用；党魁则能靠经手桥梁保险拿钱——那些桥根本没有可信的倒塌风险。随后摩西就能指望这些受益者打电话给任何挡在项目前面的人，不管那人是区长还是州长本人。

卡罗笔下的摩西，起初是个理想主义者，而不是从一开始就贪恋权力的人。20 世纪 10 年代，摩西是一名才华出众的年轻改革者，加入了新兴的“良政运动”，试图用诚实、能干的行政管理，取代坦慕尼协会（Tammany Hall）的裙带任用。他多年与这套机器斗争，但改革最终被扼杀。机器赢了，摩西也明白：没有实现理想的权力，理想就毫无用处。卡罗写道：“起初，在他职业生涯的几十年里，罗伯特·摩西积累权力，是为了服务他的梦想；权力是为梦想而攒下的，好让那些宏大、足以改造城市的愿景成为现实。但权力不是一个人可以随心使用、而不付代价的工具。它是一种毒品，会让使用者越来越需要更大的剂量，而摩西就是个瘾君子。”

另一方面，林登·约翰逊的故事恰好相反。在他职业生涯的大部分时间里，很难看出他有一套连贯的政治意识形态。他是个冷酷无情的权力追逐者，什么做法在当下最有利，他就拥抱什么做法。约翰逊刚进入美国参议院时，发现那里最有权势的是南方保守派迪克西民主党人；他们看到的约翰逊，也正是一个把自己塑造成他们同类的人。

卡罗写《参议院之主》（Master of the Senate），也就是约翰逊传记第三卷时，采访了前佐治亚州参议员赫尔曼·塔尔梅奇。他问塔尔梅奇，刚入参议院的林登·约翰逊当时如何看待白人与黑人之间应有的关系。塔尔梅奇回答：“主仆关系。”于是我（卡罗）又问：“约翰逊对黑人就没有一点同情吗？没有想改善他们处境的愿望吗？”我的笔记写着：长时间沉默。接着我记下了塔尔梅奇两个词的回答：“没有迹象。”又是一阵沉默，然后他说：“他内心是站在我们这边的。我相信他。我当时相信他。”

当然，我们知道，约翰逊当上总统后，推动通过了 1964 年《民权法案》和 1965 年《投票权法案》，这是重建时期以来最重要的民权法律。卡罗的叙述中，摩西起初是天真的理想主义者，最后却开始为了权力本身而追逐权力；约翰逊则从一开始就是机会主义者，直到真正掌握权力后，才把权力用于少有人知道他怀有的理想。林登·约翰逊先当副总统，成为副总统之前先在参议院任职；他是参议院史上最有权势的多数党领袖，或许也是美国历史上最有权力的立法者。

卡罗写道：“他是参议院之主，是一个此前从未有人真正主宰过、而本书写作时近半个世纪以来也再无人主宰过的机构之主。”在约翰逊之前，没有哪位领袖能掌握这种权力，因为美国开国者刻意把参议院设计成一个不由任何人领导的机构。约翰逊向国会图书馆索要多数党领袖正式权力的清单，结果发现只有一项：在参议院发言时有权第一个获得点名。

在约翰逊之前，多数党领袖与其说是领导者，不如说是替罪羊。参议院做不成任何事，国家媒体和他家乡的选民都会责怪他，可他其实没有真正的权力去改变局面。处在这种境地，政治上毒性极大；约翰逊的两位前任都丢了自己的参议员席位。约翰逊 44 岁就成为本党领袖，而当时参议员平均年龄约 60 岁，一个重要原因是几乎没人愿意接这份吃力不讨好的差事。换别人来，这职位仍会毫无用处，但约翰逊不是别人。他从这个位置出发，把自己变成仅次于总统的美国第二号权力人物。他用了三种策略。

第一，建立杠杆。他确保自己手里既有可以许诺的东西，也有可以拿来威胁的东西。约翰逊改造参议院的规则、机构和惯例，让重要好处只能由他一个人分给同僚。参议员想通过法案，只有约翰逊能安排法案上院会日程，并说服委员会主席把法案提交出来；如果法案还需要众议院支持，约翰逊能直接联系众议院议长萨姆·雷伯恩；如果参议员需要竞选资金、保住自己的席位，约翰逊可以向德州的石油业者替他美言。

约翰逊还让自己掌控委员会席位分配——这最能决定参议员的整个职业生涯。大约一个世纪以来，席位都按资历分配；约翰逊几乎一夜之间改变了制度，很多席位不再按资历定，而由他掌控的党内分配委员会协商决定。想拿到好席位，就得照约翰逊的意思办。1957 年，埃斯蒂斯·基福弗在一项重要动议上投票反对约翰逊。同一周，基福弗原本期待获得、备受争抢的参议院外交关系委员会空缺席位，转手给了资历远浅的约翰·F·肯尼迪。

林登·约翰逊真正的政治天才，在于找出并控制同僚可能依赖的每一种杠杆。参议员要生存需要什么——竞选资金、委员会席位，或通过对家乡州有利的法案——约翰逊都能给，也都能扣住。

第二，设定议程。一项法案通过后究竟规定什么，取决于拿出来表决的是哪个版本，以及最终作了哪些修改。谁能设定议程，谁就能控制结果。不难猜到，约翰逊让自己坐上了这个位置。他控制议程的主要工具是“一致同意协议”。按照默认规则，参议院辩论没有时限。参议员可以就一项法案发言多久都行，还能提出与法案毫无关系的修正案；每一项修正案都可能让法案进一步停滞。一致同意协议则能针对某一项法案暂停这些自由，规定辩论时长，并限制提出修正案的机会。

早先的领袖很少使用这种协议；即使使用，也是在法案已经讨论数周、辩论已充分展开之后。约翰逊让它成为参议院的常规做法。他甚至不让法案进入院会，除非先达成这种协议。原因是他想控制哪些法案能进入院会，也不希望院会辩论改变任何人的立场；他要在私下先把每张票通过利益交换谈妥，因为在那里，他手里的杠杆最管用。他最不希望出现的，就是一场关于法案利弊的公开长辩论在最后一刻改变某位参议员的想法，或是一个突然冒出的修正案推翻了他花数周精心促成的交易。参议员保罗·道格拉斯说得好：在约翰逊手下，所有行动都发生在幕布升起之前。

约翰逊的第三种策略，是把所有交易都安排成对自己有利。他尽可能让参议院的信息都流经自己。他要求每个委员会都安排一位工作人员告诉他正在起草什么；他的助手追踪每位参议员在做什么。他自己则整天待在休息室和走廊里，软磨硬泡、倾听同僚的想法。因此，他清楚每位参议员真正想要什么，也知道对方愿意为了得到它放弃什么。

每个会期，参议院都会面对数百项可能的法案和修正案。一位参议员可以拿自己对某项法案的支持，换另一位参议员对另一项法案的支持；一项法案也可以有十几种不同的修改方式来争取某个人。可能谈成的交易几乎没有尽头。约翰逊确保大多数交易由他发起并经手，因此每笔交易最终都能让自己占上风。一个很好的例子，是他如何推动 1957 年《民权法案》通过参议院。约翰逊急于确保那一年至少有一项民权法案通过，哪怕它很弱。因为他想当总统，而一个投票记录始终反对民权的南方人，不可能在 1960 年赢得民主党总统提名。问题是，似乎找不到一份既足以争取北方自由派、又弱到让南方人不会用冗长辩论阻挠的法案。

争议焦点是：南方选举官员被指压制黑人选民时，相关案件该由谁审理。南方参议员坚持要有陪审团审判；北方参议员则怒不可遏，因为在他们看来，这会掏空整部法案。法律的核心目的，是制止黑人公民被排除在选民名册之外。可南方各州要求陪审员必须是登记选民，而全白人的南方陪审团绝不会判一名拒绝黑人选民登记的白人选举官员有罪。所以，无论哪一方能接受的版本，另一方都会拒绝。

一个没那么有创造力的立法者可能就此退场。但约翰逊花了 7 个月，设计出一笔精妙的交易，把彼此毫不相关的派系拉到一起，而副产品之一就是这项民权法案的通过。西部参议员得到了一次机会，可以表决一座他们盼了多年的联邦水坝，地点在爱达荷州和俄勒冈州之间。中西部的共和党人所在州有强大的铁路工会，于是他们争取到把罢工工人也纳入陪审团审判权。温和派则拿到一项条款，保证黑人公民可以担任联邦陪审员，这样他们就能告诉选民自己创造了一项新的民权。

与此同时，南方选举官员获得陪审团审判保障这一条仍保留在法案里，这让法案足够薄弱，南方人最终同意不以冗长辩论阻挠它。爱达荷的水坝、工会工人的保护、联邦陪审团规则，与南方投票权毫无关系——至少，缺乏林登·约翰逊那种内情知识和政治创造力的人会这么看。

卡罗的书是关于政治权力实际如何运作的最佳记录。但它们写得太引人入胜，书中人物比小说角色还鲜活，故事也比小说更扣人心弦，以至于人很容易沉浸其中，只顾一页接一页地读下去，却不暂停下来问问：这些故事讲的是权力，究竟在教我们什么？我做这篇视频文章，是想理清这些故事带来的教训，也希望补上必要的背景，让你看我和卡罗的采访时，能像我一样有所收获。采访明天就能看了，所以你听到这段时，它或许已经上线。希望你喜欢。